【摘要】职普融通是以教育强国建设支撑中国式现代化的关键之举。我国职普关系政策经历了职普分流、普职沟通、职普融通三个时期，职普融通成为我国职普关系政策的基本特征和必然趋势。经过多年的发展，职普融通在形成格局、构建路径、建立课程、夯实基础等方面取得了实践成效，但依然面临着“理解有分歧”“融通有堵点”“融通不系统”的困境，主要原因包括职普学历层次不对等、职普资源分配不对等、横向层面“通而不融”、纵向层面“贯而不畅”。职普融通的未来发展要在立足教育强国背景下，构建以现代职业教育为体系框架的发展新路径；在理清职普融通价值逻辑的基础上，从重塑以现代职业教育体系为支撑的职普融通理念、推动职业教育高质量发展、完善各学段的职普融通教育、深化招考制度改革四个方面，推进职普融通的行动路径。

【关键词】教育强国；职普融通；政策演进；现实考察；发展路径

【引用格式】温贻芳，张晓宇.教育强国背景下职普融通的政策演进、现实考察与发展路径[J].中国职业技术教育，2025（1）：28-34.

温贻芳，博士，苏州市职业大学党委书记，教授。

一、问题的提出

党的二十大报告将教育强国明确为到2035年要率先建成的强国目标之一。职业教育作为与经济社会密切相关的一种教育类型，其发展态势与我国高质量教育体系建设和人力资源强国转型密切相关。职普融通是构建现代职业教育体系的重要内容。2022年10月，党的二十大报告指出“推进职普融通、产教融合、科教融汇，优化职业教育类型定位”；2024年7月，党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，强调要“加快构建职普融通、产教融合的职业教育体系”；2024年9月，习近平总书记在全国教育大会上强调，“构建职普融通、产教融合的职业教育体系，大力培养大国工匠、能工巧匠、高技能人才”。在教育强国建设背景下，职普融通成了现代职业教育体系的重要内容，其战略地位逐步提升。

从国际视野来看，英国在国家层面建立“国家资格证书框架”，实现不同学历和职业资格之间的等值互换；美国在高中阶段实行综合高中制度，为学生提供普通教育与职业教育两类课程；德国高中阶段中的综合高中兼顾理论知识和职业技能培养等。总的看来，职普融通是一项以综合化教育理念为引领、平等面向大众群体、以一定制度建设为保障的，聚焦推动人的全面发展的教育形式。尽管不同国家由于地域、文化、经济社会发展水平等的不同，其职普融通建设具有一定个性，但同时在顶层设计、融通体系、招考制度、行企参与等方面也具有一些可资借鉴的共性经验。因此，我们需要辩证地看待各国职普融通的发展经验，结合我国文化、社会、经济、教育等方面的实际情况，以教育强国建设为出发点，探索形成具有中国特色的职普融通教育模式。

职普融通是推动教育强国建设、培养高素质人才的关键，在中国式现代化的背景下，职普融通的发展诉求愈发凸显，作为现代职业教育体系重要内容的职普融通，仍有较大的探索空间。我国职普融通体系经历了怎样的发展历程？职普融通的实践发展如何？面临怎样的困境？在教育强国背景下职普融通如何更高质量发展？理清以上问题对我国推进职普融通具有重要意义。

二、职普融通的政策演进历程

职业教育与普通教育之间的关系历来是我国教育结构调整中不可忽视的关键问题。职普融通政策是我国基于现实经济体制不断改革、生产力水平飞速提升、产业调整不断发生的背景下而进行的人才供给侧改革。从演进历程看，我国职普融通政策可概括为三个阶段。

（一）“职普分流”阶段（1978—1999年）

改革开放以来，我国经济社会的发展和社会主义现代化建设进入了新的发展阶段。为适应国家经济社会对不同技术技能人才的需求，职普关系政策的重点落在了如何做好二者分流的问题上。1980年10月，国务院批转教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》，明确提出“要使中等教育比重大大增长”“应当实行普通教育与职业教育并举”，明确了在高中阶段实行职业教育与普通教育两种教育类型，并且要求在高中阶段增加职业教育的比重，同时也标志着我国职普分流政策的正式施行。

1983年，教育部等四部门联合印发《关于改革在城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》，提出“中等职业学校和普通高中在校生比例大体相当”的政策要求，由此，“职普比大体相当”首次被提出。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，对职普分流做了进一步的细化，提出职普分流的三级模式，即小学、初中、高中皆要进行分流以进入初等、中等、高等职业教育。

1996年，《中华人民共和国职业教育法》以立法形式规定“国家根据不同地区的经济发展水平和教育普及程度，实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流”“职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育”。《中华人民共和国职业教育法》的颁布标志着职普分流政策完全成熟。此后，以初中为重点，小学后、初中后、高中后职普三级分流的教育格局基本定型。

这一阶段的特点是，职业教育成为提高劳动者从业素质以满足国家建设需要、促进国民就业的主要形式，职业教育被纳入国家教育体系，在职业教育与普通教育关系定位上，分流是政策的主流，但二者之间的沟通已经显现。

（二）“普职沟通”阶段（2000—2017年）

20世纪90年代，随着高等教育扩招，普通高中的升学机会持续增多，中职教育招生规模持续下滑。为扭转中职教育发展不利的局面，国家在政策文件中的职普目标比没有继续攀升，开始探寻“科学合理”的职普结构。

政策文本“沟通”的表述在20世纪就已出现。如1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1996年《中华人民共和国职业教育法》都提出要建立职业教育与其他教育相互沟通的机制。但真正提出普职沟通的是国务院2001年出台的《关于基础教育改革与发展的决定》和2002年出台的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，两个文件分别从基础教育和职业教育两方面提出鼓励发展普教与职教沟通的高级中学，在高中阶段实施职教与普教相互沟通的综合课程教育试验。2005年《关于大力发展职业教育的决定》提出“建立职业教育与其他教育相互沟通和衔接的‘立交桥’”。“立交桥”的概念第一次出现，但此时指的是职业教育与其他教育的沟通，并不单指职普之间的沟通。2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确了“探索综合高中发展模式”，综合高中的正式提出为普职沟通的工作实践提供了指导，有力地推动了普职沟通的现实发展。2014年，教育部等六部门印发的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》和国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》，明确了“构建从中职、专科、本科到专业学位研究生的培养体系”“搭建人才培养‘立交桥’”，进一步细化了普通学校与职业院校的沟通机制。

这一阶段的特点是，职普之间的关系进一步增强，关注重点更加聚焦到高中阶段的横向融通，以综合课程教育试验为代表的“普职”横向沟通较多，并提出了课程和学分互认，丰富了“职普融通”的探索路径，为“职普融通”的深入发展奠定了基础。

（三）“职普融通”阶段（2017年至今）

在中国式现代化的进程中，在教育强国的背景下，面对经济发展和产业升级，各行各业对技术技能人才提出了复合型、创新型、应用型等要求。为应对人才需求侧的要求，普职沟通已不能满足现实的人才需求，职普融通成了重新界定职普关系更好的选择。

2017年是职普关系政策的关键一年，政策话语表述职普二者的关系从“沟通”变为了“融通”。教育部等四部门关于印发《高中阶段教育普及攻坚计划（2017—2020年）的通知》，明确要“探索发展综合高中……建立普通高中和中等职业学校合作机制，探索课程互选、学分互认、资源互通”。该政策主要是针对高中阶段，一方面是探索发展综合高中，另一方面是建立普通高中和中等职业学校的合作机制。2019年，国务院办公厅《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》，进一步强调“普通高中与中等职业学校课程互选、学分互认、资源互通，促进普职融通”，课程互选、学分互认、资源互通自此成为实行职普融通的三个重要的关键领域。

2022年，新修订的《中华人民共和国职业教育法》施行，删掉了关于职普分流的文本表述，取而代之的是关于职普融通的表述。同年10月，党的二十大报告中提出“推进职普融通、产教融合、科教融汇，优化职业教育类型定位”，明确将职普融通与产教融合列为优化职业教育类型定位的重要任务。随后在中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》中，职普融通分别在“指导思想”“改革方向”“重点工作”提及三次，可见职普融通已经成为现代职业教育体系建设的重要方面。2024年，党的二十届三中全会提出“加快构建职普融通、产教融合的职业教育体系”，为推进职普融通提供了根本遵循。

此阶段职普关系的政策话语表述发生了两次大的变化：第一次是从“沟通”变为“融通”，第二次是从“普职融通”变为了“职普融通”。与“沟通”相比，“融通”意味着更深、更广的融合与贯通，而语序次序的变换意味着政策主体从普通教育变为了职业教育。经过30多年的发展，因不同时期经济产业对技能人才的需求，职普关系政策从强调分流到沟通再到融通。至此，职普融通成了职普关系的基本特征和未来发展必然趋势。

三、教育强国建设进程中职普融通的现实考察

（一）职普融通实践成效

从职普融通的效果来看，在义务教育阶段、高中阶段和高等教育阶段分别探索实施职业启蒙教育、推进职普融通机制、制定人才培养标准，拓展了学生成长成才路径、巩固了高质量教育体系、助力了经济社会发展。

1.形成了职业教育与普通教育从“分流”到“融合”的发展格局

从国家层面看，新修订的《中华人民共和国职业教育法》，以法律形式明确了职普融通及其实施途径，将高中阶段教育由职普分流转为职普协调发展；教育部印发实施的《大中小学劳动教育指导纲要（试行）》，将劳动教育纳入教育体系，依托职业院校开设职业启蒙课程，设立劳动教育实践基地（职业体验中心）。在职普结构上，在巩固高中阶段教育毛入学率的基础上，合理规划中职学校和普通高中招生规模，对高中阶段教育职普比例不再做硬性规定。在贯通培养上，在中等职业教育、高等职业教育、应用型本科和研究型本科间探索协同育人方式，形成了中职与高职（3+2）、中职与本科（3+4）、高职与本科（3+2）、五年制高职与本科（5+2）等形式多样的贯通培养形式，实现了不同层次职业教育的有效衔接。

2.构建了职业教育与普通教育从“单一”到“多元”的融通路径

健全职业教育考试招生制度，规范职业教育考试招生形式，完善“文化素质+职业技能”评价方式。在考试方式上，各省陆续建立职教高考制度，采取“文化素质+职业技能”考试评价方式，以多样化路径选拔技能人才，职教高考录取人数占高职院校招生规模比例从2014年的20%左右上升至2023年的60%以上。在招生安排上，一是增加招生名额，如江苏2024年在99所院校安排中职职教高考招生计划，录取11.2万人，其中本科批次录取6067人；山东2024年职教高考本科招生计划增至2.2万人，较2019年增长120%。二是创新招生模式，如山西对中职学校毕业生单列招生计划、单独统一命题、单独录取，2024年56所招生院校中本科院校10所，招生3392人；专科院校50所，招生17132人。

3.推动了职业教育与普通教育从“分立”到“共享”的课程体系

义务教育阶段，将劳动教育与职业启蒙教育相结合，职普企协同共建劳动教育课程体系。如，重庆启动“百门职育课程进校园”活动，采用基地授课、送课到校、专门定制等方式加强中小学生职业体验，在中小学开设与职业教育相关的技术类、实践类、劳动类课程。高中阶段，通过职业学校与普通高中之间的课程互选加强职普融通。如，福建、广西、云南等8个省出台普通高中通用技术课程标准，明确要求在普通高中课程中增加“技术与职业”“技术与职业探索”“职业技术基础”“技术与创造”等与职业教育相关的11个教学模块，推动高中阶段学校多样化发展。高等教育阶段，依托市域产教联合体和行业产教融合共同体建设，创新推进职业院校和普通高校课程共享。如，深圳市域产教联合体内7所高等院校共推出互认课程185门次，包括微纳制造技术、中华宝玉石鉴赏、敦煌艺术赏析等前沿技术课程、职业技术类课程和通识类文化课程；国家轨道交通装备行业产教融合共同体内高等院校联合开发专业核心课程、实践能力项目等6.9万多项。

4.夯实了职业教育与普通教育从“不平等”到“相融通”的发展基础

部级层面以点上突破带动面上提升，将宏观政策和地方探索实践相结合，不断满足人民群众对更好教育的期待，与9个省份开展现代职业教育体系改革省部共建试点。各地结合实际出台职普融通实施方案，探索适合本地的职普融通内容和形式，为国家经济社会转型升级提供技能人才支撑，如河北省印发《职普融通实验班项目管理办法（试行）》，创新实施职普融通实验班项目，构建高中阶段职普协调发展、融合发展的办学新格局，建立多样化人才培养机制。以职业教育高质量发展夯实职普融通基础，启动建设197所国家“双高计划”学校，打造高职教育发展的样板；设置51所职业本科学校，打破了职业教育止步于专科层次的“天花板”。

（二）职普融通的现实困境

对标促进人的全面发展、建设教育强国的发展要求、实现中国式现代化的目标，我国职普融通工作仍然面临着“理解有分歧”“融通有堵点”“融通不系统”等诸多困难和挑战。“理解有分歧”主要体现在社会观念认知仍存在偏差，家长和学生普遍倾向于选择普通教育路径，对职普融通的接受度不高。“融通有堵点”主要体现在学生在职业教育与普通教育转换时，存在诸多障碍，普高学生向中职流动易、中职学生向普高流动难，互通流动的难易度不对等。“融通不系统”主要体现在国家层面职普融通专项指导性文件尚未发布，各地以项目化方式推进职普融通，缺少系统性、制度性设计。这些情况反映出国家经济、社会、教育等领域深层次问题。

1.职普学历层次不对等

实现职普融通的重要前提是两者的层次匹配、水平相当，学生接受职业教育后，在自我实现、社会认可、社会流动、未来发展等方面的收益预期不低于甚至优于同等水平的普通教育。然而，长期以来，职业教育和普通教育差距较大，推进职普融通的动力不平衡，没有实现优势互补、协调发展。此外，在社会认知上，融通的社会共识未达成。传统观念导向“不科学”，中考、高考仍然是公众认可的主流升学模式，社会对职业教育存在“低人一等”的刻板印象，认为职业教育是“无奈之选”；用人制度设计“不利好”，就业市场对劳动力的教育背景和学历层次要求越来越高，职业学校毕业生待遇不高、晋升通道狭窄；媒体宣传力度“不到位”，媒体正面报道职业教育政策不多，部分媒体往往抓住职业教育个别现象，贩卖教育焦虑，加剧了社会对职业教育的误解和抵触。

2.职普资源分配不对等

我国职业教育经费投入占教育经费总额的比重偏低，且职业教育经费投入增速低于普通教育，与学生规模不相适应，呈现差距逐年拉大的态势。《2023年全国教育经费执行情况统计快报》显示，中等职业教育的经费投入增速最低，仅为0.7%，不及普通高中经费投入增速的20%；而高等职业教育是所有教育中唯一没有增加经费投入的教育类型。在招生生源方面，由于社会认可度低，职业教育难以吸引优秀的学生，加上中职学校招生都是在普通高中之后开展，生源质量无法得到保障，进一步加剧了职业教育在教育体系中的边缘化地位。由于在资源分配、招生生源、社会认可度等方面的差距，职业教育在职普融通过程中没有享有平等的机会和条件。

3.横向层面“通而不融”

当前的职普融通层次浅、规模小，总的看来，打通职普学籍互转、课程互选、学分互认的双向流动人才培养渠道仍然任重道远。义务教育阶段，“职”味不够。职业启蒙、劳动教育等在升学导向下未受到学校真正意义上的重视，难以对中小学生增强职业体验，培养正确的职业观和职业情感起到实质性推动作用。高中教育阶段，“普”色过浓。综合高中、职普融通班的发展定位不明确，普遍成为解决中职招生困难、生源不足的权宜之计，有明显普教化倾向；中等职业院校办学条件薄弱，规模持续下滑，办学质量与普通高中不对等。高等教育阶段，“培养方案”单一。许多地方普通本科高校没有为职教生源专门设计人才培养方案，仍然用培养普高生源的方式培养职教生源学生，不利于高技能人才的培养。此外，技工学校属于中职教育，但管理归口在人社部门，职业院校和技工学校“职技融通”存在体制机制障碍。

4.纵向层面“贯而不畅”

高中教育阶段，学生在职业教育与普通教育之间转换存在诸多障碍，普遍是从职业教育向普通教育“单向流通”。职教高考中本科招生计划较少，职业学校毕业生升学“机会成本”较高，上升通道仍相对狭窄。高等教育阶段，普通本科高校甚至包括应用型本科高校不愿意接收中职毕业生和高职专科学生。专升本考试内容与职业技能关联度相对较弱。此外，虽然民办本科学校招生计划偏多，但由于学费昂贵、办学质量与公办本科有一定差距、社会认可度较低等因素的综合影响，降低了学生对职业教育的选择意愿，一定程度上也阻碍了学生在不同教育类型间的流动。

四、强国背景下职普融通的发展路径

职普融通肩负着调整我国教育结构、加快教育体系现代化建设的重任。习近平总书记在2024年全国教育大会上指出，“加快构建职普融通、产教融合的职业教育体系，大力培养大国工匠、能工巧匠、高技能人才”。要把推进职普融通作为落实党的二十届三中全会、全国教育大会精神的重要举措，结合人口结构变化、产业发展需求、人均受教育年限延长等因素，明确教育强国背景下职普融通的价值取向与行动路径。

（一）推进职普融通的价值逻辑

教育的政治属性、人民属性、战略属性对建成教育强国具有根本指导意义。推进职普融通，要在赋能经济社会高质量发展、建设现代化产业体系方面，彰显中国特色；要在助力建设教育强国、教育改革发展成果更多更公平惠及全体人民方面，做到人民满意；要在支撑中国式现代化建设的人才培养方面，促进人的全面发展，体现以人为本。

1.坚持中国特色，彰显职普融通的政治属性

要充分考虑中国式现代化的历史进程，强化现代化建设人才支撑的高度，把握好“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这一教育的根本问题，系统把握人才工作新理念。一方面，将职普融通政策融入新发展格局，改革人才培养模式，增强人才对未来行业发展、产业变化、技术创新的适应性；另一方面，我国学习者在职业教育和普通教育间的流动在制度、程序、观念等方面仍面临发展困境，必须从教育、科技、人才一体推进的角度考虑，建立人才资源竞争优势，为现代化建设提供强有力的人才支撑。

2.坚持人民满意，突出职普融通的人民属性

要把提升职业教育办学质量和促进教育公平作为职普融通改革的出发点和落脚点。一方面，充分认识和把握新时代职业教育的新使命，在中国式现代化建设、教育强国建设中彰显职业教育的新担当，推动职业教育高质量发展；另一方面，深化考试招生制度改革，把促进公平公正作为改革的基本价值取向，增加学生自主选择权，促进科学选才，确保考试招生公正有力有序。

3.坚持以人为本，深化职普融通的战略属性

要立足于建设高质量教育体系、全民终身学习的学习型社会和学习型大国的重要战略部署，提高人才培养质量。一方面，树立正确的人才观，我国正处于人口大国向人才强国转型的进程中，充分认识到人才多元性，构建人人渴望成才、人人努力成才、人人皆可成才的生动教育局面，将我国的人力资源优势转化为人才资源优势；另一方面，为学习者提供更为丰富、更加多元、更多通道的成长机会和路径，实现促进个体全面发展和人生出彩的教育现代化目标。

（二）推进职普融通的行动路径

统筹推进职普融通工作的关键是深化职普等值观念，拓宽学生多样化成长成才路径，满足学生在各学段的个性化成长需求，形成职业教育与普通教育互融互通、协调发展的多元态势。

1.重塑以现代职业教育体系为支撑的职普融通理念

以建设现代职业教育体系为目标，优化职普教育结构。在高中教育阶段，优化中职学校结构布局，推进中职学校办出水平、办出特色；推动高中阶段学校多样化发展，遴选有条件的地级市在职业院校率先探索“班级授课制+走班制”模式，实现职普课程互选、学籍互转、学分互认，满足不同禀赋、不同发展兴趣的学生有效学习、多样化成才需求。完善学生综合素质评价体系，明确具有职业教育类型特色的评价方向，破除“唯分数、唯升学率”等不良倾向，推动在全社会树立科学的教育发展观、人才成长观、选人用人观。

2.推动职业教育的高质量发展

以高质量的职业教育撬动教育综合改革，系统实施职业教育专业、课程、教材、教师、实践教学基地等关键教学要素改革。完善优质特色职普融通教育资源互融共用机制，在东、中、西部选择地级市开展试点，根据不同年级学生特点和需求，系统设计职业启蒙教育课程，使职业院校成为稳定的中小学职业启蒙、劳动教育实践基地。研制综合高中课程标准，组织普通学校、职业学校和行业企业联合开发职普融通课程、教材和资源。完善学生实习实践制度，将职业生涯教育融入高校人才培养全过程，支持普通高校和职业学校共建产教融合实践中心，利用开放型区域产教融合实践中心，为普通高校学生提供实习实训、课程、考试认证等方面支撑。依托国家智慧教育公共服务平台，搭建职普融通在线课程频道，面向普通学校和职业学校学生推广应用。

3.完善各学段的职普融通教育

义务教育阶段，根据不同年级学生特点和需求，整体规划启蒙教育的目标内容、实施路径和评价标准。在小学教育阶段，以职业活动体验为中心，开展职业启蒙教育、劳动教育，强化职业认知。在初中教育阶段，以职业技术类课程为重点，培养正确的职业观和职业情感。整合教育、科技等各方资源，重点依托职业学校建设一批中小学职业体验中心，开发一批职业启蒙示范课程，打造专兼职结合的职业启蒙和劳动教育师资队伍，提升中小学教师职业启蒙教育教学能力。在高中教育阶段，实施“班级授课制+走班制”模式，探索职普转换、学生多元选择的有效途径，提供多元化课程，为学生探索职业生涯发展提供选择。在高等教育阶段，推动一批普通本科高校向应用型高校转变，支持有条件的普通本科高校开办职业教育专业，支持本科层次职业学校和应用型本科高校在培养周期长、技能要求高的专业领域与中高等职业学校联合开展长学制培养。稳步增加职业本科学校数量，扩大招生规模，鼓励应用型本科学校举办职业技术学院或开设职业技术专业。

4.深化招考制度改革

以区域为单位建设中等职业学校、普通高中、综合高中、技工学校统一招生平台，实施统一招生、统一录取。面向普通高中和综合高中学生开展职业技能科目考核，纳入普通高中学业水平考试、综合素质评价的重要内容，使动手能力强、职业倾向明显的学生凭借自身技能优势获得更多发展机会。根据职业学校学生特点，优化职教高考内容与形式，完善专升本考试办法和培养方式，在省域现代职业教育体系建设试点省份探索跨省招生。满足社会“回炉教育”需求，鼓励职业学校招收毕业大学生再次接受职业教育和职业培训，通过学习职业技能提升就业适应性、竞争力。在市域产教联合体、行业产教融合共同体内探索本科、高职院校自主招生途径，针对行业产业紧缺人才类型，由行业企业与高校共同命题，开展自主招生、实行申请考核制度。