【摘要】高技能人才集群培养集聚政行企校各方力量，有组织地推进专业、课程、教材、教师和实习实训联动改革，是对国家教育、产业、人才政策的积极主动回应。实施过程需统筹处理好要素联动、分工协作、交叉融合、功能互补与辩证统一等多重关系，并在此基础上完善共建共享的协同治理体系，健全项目捆绑实施的体制机制，推动数据驱动的关键要素改革，构建创新融合的集群培养新生态。

【关键词】高技能人才；集群培养；多重关系；职业教育；“三组长”制；教学关键要素

【引用格式】刘义国.高技能人才集群培养的政策定位、多重关系和实践取向[J].中国职业技术教育，2026（13）：5-11.

高技能人才培养质量，是衡量我国现代职业教育体系发展水平的核心指标，在强国建设中具有不可替代的战略地位。目前，我国技能劳动者总量超过2.2亿，其中高技能人才超过7200万，但仍难以满足我国经济社会高质量发展的现实需要。为加快推进高技能人才培养，2025年4月，教育部组织启动实施“高技能人才集群培养计划”，围绕新能源汽车、新一代信息技术等六个重点产业领域，遴选一批头部企业、高水平院校、全国性行业参与。2026年1月，教育部在总结实践经验的基础上，制定实施《教育部关于深化职业教育教学关键要素改革的意见》（以下简称《意见》），以关键要素改革为抓手，系统推进高技能人才集群培养（以下简称“集群培养”）。本研究旨在梳理分析集群培养的政策定位、多重关系和实践取向，为有组织、大规模、高效率培养高技能人才提供借鉴。

一、集群培养的政策定位

全面把握集群培养的政策定位，需要从不同角度统筹把握其内涵、实质和具体要求。从政策文本的角度看，《意见》全文共七处提到集群培养，集群培养既是关键要素改革总体要求的重要内容，也是改革机制重要组成部分，将其贯彻落实到五项主要任务中是实现教学关键要素系统性变革的内在要求。从历史的、联系的维度看，集群培养是对近些年国家教育政策、人才政策关于技能人才培养的贯彻落实，也是对国家产业政策关于集群建设部署的主动回应。

（一）实施集群培养是细化落实国家教育政策

培养高技能人才是职业教育的核心任务。一直以来，国家高度重视职业教育在培养技术技能人才中的主力军作用。2019年，国家出台《国家职业教育改革实施方案》，其总体要求和目标部分明确提出“以促进就业和适应产业发展需求为导向，鼓励和支持社会各界特别是企业积极支持职业教育，着力培养高素质劳动者和技术技能人才”。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布实施《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，立足为全面建设社会主义现代化国家提供有力人才和技能支撑，明确要求培养更多高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠。

2022年，《中华人民共和国职业教育法》明确规定，职业教育的法定职责是“培养高素质技术技能人才，使受教育者具备从事某种职业或者实现职业发展所需要的职业道德、科学文化与专业知识、技术技能等职业综合素质和行动能力”。2022年，教育部颁布实施《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，对高技能人才培养做出系统部署。其总体要求部分，立足为加快建设教育强国、科技强国、人才强国奠定坚实基础，明确提出要“切实提高职业教育的质量、适应性和吸引力，培养更多高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠”，并针对市域联合体和行业产教融合共同体分别提出要求，前者要“提升技术技能人才培养质量”，后者要“支撑高素质技术技能人才培养”。

2023年，国家发展改革委等部门出台《职业教育产教融合赋能提升行动实施方案（2023—2025年）》，将产业集群和技能人才培养联系在一起，明确要求市域产教联合体和产教融合共同体建设要服务中小微企业集群发展。

2025年，国家颁布实施《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》，明确提出要加快构建现代职业教育体系，培养大国工匠、能工巧匠、高技能人才。上述系列政策法规主要从适应外部经济社会需求的角度，明确了职业教育的办学方向和培养目标。而集群培养则聚焦专业、课程、教材、师资和实习实训五个具体要素，主动对接行业企业现实需求，以更精准的方式培养高技能人才。

（二）实施集群培养是主动回应产业政策要求

集群最先描述的是经济领域的现象，注重将生产材料、生产工艺和生产产品存在关联的企业在空间上集聚，通过彼此协同配合，整体提升企业生产效率和竞争力。我国关于产业集群的政策文件主要聚焦于中小企业特色产业集群，以及先进制造业集群和农业优势特色产业集群等方面。

2021年，国家颁布实施《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，共10处提及“集群”，主要聚焦于培育先进制造等产业集群，并提出要“推动战略性新兴产业融合化、集群化、生态化发展”。落实国家“十四五”规划，2021年，工业和信息化部会同国家发展和改革委员会、科学技术部等10多个部委和机构，联合颁布实施《“十四五”促进中小企业发展规划》。该规划在基本原则中提出“以绿色发展为导向，以特色产业集群、产业园区为载体，推动中小企业集聚化、绿色化发展”，并将“培育200个中小企业特色产业集群”列为发展目标，同时确定要“聚焦特色产业和细分领域，打造中小企业集群、园区等载体”，面向中小企业系统谋划产业集群发展。

同期，农业农村部办公厅、财政部办公厅持续开展优势特色产业集群建设，立足于为全面建成小康社会和乡村全面振兴提供有力支撑，着力打造“一批结构合理、链条完整的优势特色产业集群”。2023年，工业和信息化部聚焦战略新兴领域，颁布实施《关于加快发展先进制造业集群的意见》，推进发展先进制造业集群，提高集群协同创新、人才集聚、降本增效能力，增强竞争优势。相对于普通教育，职业教育与产业的关系更加紧密，产业的集群发展客观上需要职业教育的集群化改革，与产业同频共振，整合产教资源，提高高技能人才培养效率，提升高技能人才培养对产业的支撑力。

（三）实施集群培养是具体落实技能人才政策

高技能人才是人才的重要组成部分，很长时间包含在人才发展总体政策中。早在2010年，适应制造业大国迈向制造业强国对技能人才培养的迫切需要，国家就将技能人才政策从人才政策中单列出来，出台首个高技能人才培养专项规划《高技能人才队伍建设中长期规划（2010—2020年）》。

2016年，中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，明确提出企业和职业院校是技术技能人才培养的“双主体”。2022年，中办、国办出台《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》，提出要统筹谋划新时代高技能人才培养、使用、评价和激励制度。党的二十大报告坚持教育、科技、人才一体化推进，明确将高技能人才纳入国家战略人才力量。高技能人才培养站到新的历史起点，迈入新的历史阶段。

集群培养从最初的方案设计、试点改革到成为国家教育政策，既是对前期国家教育政策的落实，也是对国家产业政策的积极回应，更是对人才政策的具体体现，纵向上保持了政策的历史连续性，横向上体现了政策的关联性，及时回应了人才需求特别是产业集群发展的时代诉求。其核心价值关切在于落实教育强国建设规划纲要的总体要求，主动面向教育强国建设，服务强国建设，以组织化方式集聚政行企校各方力量，多主体联合培养适配职业岗位需求的高技能人才。

二、集群培养需要处理好多重关系

职业教育是一项系统工程，涉及内外部多元主体和诸多要素和环节。集群培养作为当前职业教育改革的重要组织形式，其多元主体和相关要素构成多重关系，具体包括多主体之间的分工协作关系，多要素之间的联动关系，精准改革与技能人才综合培养的交叉融合关系，真实和虚拟的功能互补关系，以及行政主导和学校自主的辩证统一关系等。这些关系或隐或显，有时紧密有时松散，有时矛盾有时和谐，共同影响着改革的成效和高技能人才培养的质量。

（一）多主体之间的分工协作关系

现代社会是分工协作社会，不同社会主体承担着不同的社会职能。集群培养涉及政府、行业、企业、学校等多方主体，每个主体的社会职能不同，其价值取向、利益诉求往往并不一致，不同主体需明确各自的社会职能、角色位置和职责边界，真诚对话，在沟通中达成共识，协同推进高技能人才培养。任何单一主体在高技能人才培养中的作用，既是重要的也是有限的，只有彼此紧密协同，才能有效兼顾政策导向、行业标准、岗位实操与课堂教学等不同方面的需求。

在分工协作中，政府起主导作用，需要立足宏观层面做好统筹规划、政策保障与质量监管，统一高技能人才培养的总体思路、协作规则与验收标准，搭建公共资源共享平台，提供必要保障。行业、企业需要提供一线骨干以及新技术、新工艺、新规范、新标准等方面的信息，职业院校提出企业技术转化为教学资源的具体要求，各主体各司其职，政府不直接干预学校与行业企业的具体合作内容，不过会积极推动形成分工协作的工作机制，避免各自为政、缺乏合力以及资源建设重复浪费等问题。以集群培养实施的“三组长”制为例，头部企业主要负责提供真实技术标准和岗位需求，开放工作场景，确保人才培养供需匹配；高水平职业学校主要负责开发课程资源，并组织实施教学；行业组织主要发挥资源整合、成果推广等作用，同时三方又紧密协作，实现方案共商、资源共建、成果共享。

总的来说，不同主体之间的协作关系需要统筹考虑各方利益，特别是企业和学校的实际利益，以协议的形式明确彼此的权利和责任，才能走出因特定合作事项带来的短期、随机、不稳定关系，形成长期、稳定、可预期的协作关系，提高协作的制度化水平。

（二）多要素之间的联动关系

《意见》要求，“遵循技能形成规律和教育教学规律，按照专业、课程、教材、教师、实习实训的内在逻辑关系，推进教学关键要素联动改革”。从教育内部来说，专业、课程、教材、教师和实习实训是职业学校日常专业教学的基本要素，在没有实施集群培养计划之前，各学校可能就专业、课程、教材、教师和实习实训某个方面或者某几个方面在进行改革，缺乏系统意识，显得零散、缺乏组织。《意见》提出要实施五个要素之间的联动改革。总体上说，专业是龙头，课程是核心，教材是载体，教师是关键，实习实训是支撑。在实际的专业教学中，专业改革涵盖了其他四个要素。从企业角度来说，还涉及产业环节、生产流程和职业岗位的联动，因而集群培养可以说教育和产业、要素与过程紧密结合、开放互动，是涵盖全要素、全过程、系统性的综合改革。

联动可以发生在两个要素之间，也可以发生在三个要素以及更多要素之间；联动可以是浅层次的，也可以是深层次的；联动可以是小范围的、教育内部的，也可以是大范围、跨界的，如教育和产业之间；联动可以是双向的，也可以是多维的。集群培养的联动主要指专业、课程、教材、师资和实习实训之间的联动，以及职业教育内部各要素和产业相关要素的联动。无论几个要素的联动，无论什么程度、什么范围、什么形式的联动，其总体目标不变，都要有效服务于培养高技能人才，服务于学习者成长发展。它可以主要以学校学生为主体对象，但也不能排除企业员工、社会公众以及海外员工等，因而其形式应该丰富多样，唯有如此才能有效满足不同对象的差异化学习需求。

（三）精准改革与技能人才综合培养的交叉融合关系

集群培养要求高水平职业院校与特定的行业龙头企业合作，聚焦企业真实问题，适应职业岗位现实需求进行改革，以清单制度精准突破改革的难点、痛点。精准改革反映了现代社会的工具理性及其所追求的效率意识，它集中表现为定期发布重点紧缺专业、改造升级专业、限制撤销专业“三张清单”，确定新建课程、升级改造课程清单和内容，研究制定教师能力清单等，并按照清单逐条解决集群培养面临的问题。

技能人才的综合培养，一方面，体现在《意见》总体要求部分，要求改革统筹考虑经济社会和人的发展等不同问题，聚焦国家战略、区域发展、产业升级、技术迭代和人的全面发展，聚焦破解职业教育与行业产业脱节、办学相对封闭、适应性和匹配度不高等问题，实施有针对性的综合改革；另一方面，体现在《意见》主要任务中的课程部分，要求“加强STEM教育、文化基础、人工智能等方面通识课程设置与建设，艺术、管理、服务等领域专业要增设工程技术等方面课程，生产、制造、工程等领域专业要增设人文社科等方面课程”。通过普遍增设通识课程，针对性地补充增设课程，解决特定专业领域过于强调某一领域专业知识，特别是特定企业的职业岗位知识可能带来的人才培养窄化，乃至导致人的“异化”的问题，从而增强职业学校学生的综合职业能力以及可持续发展能力。

表面上看，精准改革和综合培养之间似乎存在一定的张力，两者并不一致。事实上，精准改革主要强调改革应选择恰当的方式方法和切实可行的路径，技能人才综合培养则基于人的全面发展的需要，以及毕业生多单位、多岗位就业的实际情况，主要关注课程的综合设置和结构化组合。两者都需要平衡行业企业的现实需求、学校和学生实际之间的关系，改革既不能脱离实际，也不能消极对待真实需求，最终应以高技能人才培养为共同目标，以课程开发与实施为桥梁，交叉融合，不断适配调整，实现目标和过程的一致。

（四）真实与虚拟的功能互补关系

集群培养的关键是要处理好教育内容方式改革和科学技术发展的关系。近现代以前，无论是国内还是国外，科学技术发展缓慢，教育内容稳定，教育相对封闭，对科学技术并不关注。特别是西方漫长的中世纪时期，其教育内容基本上是宗教知识；当时中国的教育内容主要是四书五经等儒家知识，可以说那个时期教育与科学技术的关系非常疏离。

进入近现代社会以后，随着科学技术的快速发展，知识更新速度加快，更新周期缩短，教育对科学技术的依赖增强，教育内容对技术更加敏感，承受着越来越大的变革压力，否则就跟不上科学技术变革的步伐，“技术在最近数十年的竞赛中领先于教育，是因为教育的发展十分缓慢”。

职业教育紧贴经济社会，受科学技术的影响显著，需要积极顺应科学技术进行改革。近年来，随着虚拟仿真、AI等数字技术的发展，教育内容及其组织形式都在发生急剧变化，数字技术不仅丰富了课程教材内容，活化了教学形式，还营造了数字化的教育教学环境，创造了不同于传统学校真实教育环境的虚拟教育空间。

如果不能积极有效地应对数字技术的现实挑战，不能将企业所需的知识技能及时吸纳到课程教学中，无论是学校课程还是教学用的教材都将面临被替代的危险。以教材为例，教材限定了教学内容，塑造着可能的课程形态，传统的基于学科知识、长周期更新的纸质教材已经难以适应教育数字化改革需要，亟须进行数字化改造，综合运用虚拟仿真、AI等数字技术及时更新，丰富完善教材的内容和形式。

当然，职业教育的首要任务是培养技能，而技能是训练出来的，需要在真实工作场景，通过真项目、真任务，以及长期、系统、反复的专门训练，形成肌肉记忆才能转化为技能，而课程教材中所阐释的知识技能实际上是关于技能的知识，尽管与技能相关，并不是学生技能本身。而虚拟仿真等数字技术尽管能模拟教师授课传授此类知识技能，但同样不能自动转化为学生的能力。

不过，真实的教育内容和现代数字虚拟技术仍是重要的。客观而言，教师依托教材内容实施的真实实训项目，教师的口传心授，仍是培养学生真实技能的基本途径；而数字虚拟可以将复杂、危险、难再现的操作形象生动地展现给学生，提高学生的技能习得效率，是学生学习技能的重要支撑。因而，需要顺应科技发展趋势，紧密对接职业岗位需求，虚实结合，在适应新时代学生数字化学习认知习惯，提供丰富数字资源的同时，始终保持职业教育课程教材内容的开放性和适应性，持续变革职业教育教学内容和形式。

（五）行政主导和学校自主的辩证统一关系

集群培养是教育行政部门发起并由《意见》进一步推动的职业教育改革，行政主导的色彩比较浓厚。这与我国20世纪80年代中期企业剥离社会职能后校企合作不畅、企业参与职业教育意愿低有关，存在客观的历史和现实原因。

不过，行政主导和学校自主并不是对立关系，行政主导是总体性的、方向性的，教育教学改革总是需要通过学校来具体落实，而且学校和企业具体的合作内容、合作方式是由双方根据实际情况自主协商确定，如在先进轨道交通领域选择哪个专业领域、哪门课程实施改革等，是由高水平学校和龙头企业协商后自主决定的。

学校不能以行政主导为借口，逃避自身的主体责任，毕竟学校发挥主体作用也是《中华人民共和国职业教育法》明确规定的。其第三十六条明确要求，学校应当根据产业需求，依法自主设置专业，自主选用或者编写专业课程教材；根据培养技术技能人才的需要，自主设置学习制度，安排教学过程，适当调整修业年限等。发挥主体作用是法律赋予职业学校的权利和责任。

此外，地方在组织实施集群培养中，同样需要发挥主体作用，立足本省实际，发挥自身的积极性和主动性，持续深入推进集群培养。《意见》明确要求，试点省份要根据区域重点产业发展需求编制专业设置规划，每年发布职业教育专业设置与产业发展匹配分析报告，组织开发面向区域重点产业的紧缺课程、特色课程等。

三、集群培养的实践取向

目前，集群培养已经由前期的试点改革阶段进入纵深推进阶段。面向教育强国建设，贯彻落实教育政策、产业政策和人才政策的相关要求，全面把握集群培养所面临的多重关系，集群培养在未来实践中，需要确定有效的体制机制、技术路线、行动方略，以期打造职业教育与产业创新融合的新生态。

（一）完善共建共享的协同治理机制

集群培养作为由不同主体集聚实施的组织化行动，首先，需要搭建协同治理机制和平台。组织行业企业代表、龙头企业骨干和高水平职业院校专家，建立“三组长”制度，三方代表平等对话，协同推进改革，将行业企业正在使用且可以合法解密的技术标准、工艺、流程和规范转化为职业教育的教学标准、课程内容和教学要求等。其次，转化生成的教学标准、课程内容和要求等，经检验通过后，应在集群内部各职业院校、参与企业中应用，并通过行业在整个领域推广使用。再者，职业学校和企业深化人员和项目协作，实施双向互聘。学校积极聘请企业师傅，企业积极吸纳骨干教师参与到自身技术改造中，特别是需要发挥协同研究在企业技改的作用，此类研究不同于基础研究和应用研究，它面向生产一线，聚焦生产线的真实技术和工艺难题，可以称为具有职业教育类型特点的一线研究，其研究成果可以同步反馈到专业课程教学，优化课程教学内容和方式。最后，将行之有效的集群培养的内容和方式制度化，完善多主体共建共享的协同治理机制。

（二）实施数据驱动的关键要素联动改革

随着数字技术的发展，教育数字化改革已经成为世界范围的整体趋势。未来集群培养需要以行业企业职业岗位数据为基础，研制数字化能力图谱，构建专业、课程、教材和实习实训完整的数据链条，实施数据驱动，以职业岗位需求为逻辑起点的多要素联动改革。

职业教育与普通教育不同，普通教育往往根据知识体系本身的变化，如牛顿定律发展到相对论和量子力学，教学改革随之需要调整教学内容；职业教育集群培养的逻辑起点在外部，在职业岗位需求的变化。职业教育要直接面向职业岗位培养高技能人才，因而职业岗位的变化，时刻牵引着职业教育内部的教学内容和方式的变革。这也是集群培养坚持“需求牵引，以产定教、以产引教、以产改教、以产促教”的根本原因。不过为了提高“产”向“教”转化的效率，需要借助最新技术手段，以数据活化五要素联动机制，提升联动水平。

（三）开展项目捆绑实施专项行动

《意见》明确要求集群培养计划与“双高建设计划”、联合体和共同体建设捆绑推进。不同改革事项需要保持彼此之间的一致性和关联性，发挥项目的聚合效应。集群培养不是远离职业教育既有改革事项另起炉灶式的单独行动，而且考虑到集群培养计划目前尚没有专项经费支持，联合体和共同体也没有经费支持，加之大多数职业学校资源条件有限，相对而言，职业院校有更强的意愿和更多的资源来组织实施“双高建设计划”，而对没有财政专项经费支撑的项目则意愿相对薄弱。客观上说，为有效推进集群培养，需要与联合体和共同体捆绑实施，特别是与“双高建设计划”捆绑实施，毕竟改革都是要服务于职业教育高质量发展、高素质技能人才培养，统筹实施有助于整体提升职业教育改革成效。

捆绑实施需要充分考虑两者之间的差异，寻找合适的切入点。就集群培养和“双高建设计划”的任务来说，集群培养部署了专业、课程、教材、教师和实习实训五个方面的改革任务，而“双高建设计划”部署了落实立德树人根本任务、创新产教融合机制、打造高水平专业群、建强高水平“双师”队伍、提升技术技能创新服务能力、增强服务经济社会发展能力、完善现代学校治理体系、推进数字化转型建设、拓展职业教育国际交流合作九个方面的改革任务，而集群培养主要聚焦专业、课程、教材、教师和实习实训五个要素，“双高建设计划”的任务相对更加全面，而集群培养作为最新的，具有中国特色的创新性改革事项，则需要处理“脱密”、转化等一些新问题，实施“清单制”等一些新的政策工具。教育部应针对不同项目共同关切的问题，聚焦重合领域，出台集群培养与“双高建设计划”捆绑实施具体方案，组织双高建设单位结合实际，统筹推进，开展项目捆绑实施专项行动。

（四）打造创新融合的集群培养新生态

集群培养经过一年多探索，积累了一些成功经验和做法，形成了一些有效的制度，如“三组长”和清单制度等。但随着集群培养的纵深推进，必将遇到一些新问题、新挑战，因而需要持续创新体制机制，更有效地将行业企业和职业院校集合到一起，更有机地将行业企业的职业岗位需求和职业院校的课程教学转化融合到一起，进而构建产教融合的新生态。其可行的切入点是深化联动改革，实施课程、教材和实习实训一体化改革。课程、教材和实习实训一直是职业教育教学改革的重点领域，也是当前职业教育教学关键要素改革的重要内容。

从三者的内涵及相互关系来看，它们既包含了人和物质要素，也包含了过程因素，存在内在关联。按照美国古德莱德关于运作的课程与经验课程的理论，我们可以将教材作为正式课程的一部分进行讨论，而实习实训也大致可以纳入运作的课程进行研究。纵深推进关键要素改革，需要突破传统的课程、教师和实习实训相对隔离的理念，统筹设计实施“课程—教材—实习实训”一体化改革，整体推进关键要素联动改革。

职业学校封闭孤立地开展专业、课程、教材、教师和实习实训改革，已难以适应产业集群发展、培养高技能人才的现实需要。集群培养需破除固有的瓶颈和障碍，打破阻碍改革发展的制度和文化壁垒，集聚各方力量，开放协同，创造行业企业、学校、教研机构、出版社等不同主体协同改革的契机和空间，探索产教有效合作的新模式、新机制，多方携手积极应对技术变革带来的新变化、新挑战，主动行动，形成协同改革新格局，开创职业教育改革的新范式，打造职业教育与经济社会协同发展新生态。

（刘义国，博士，教育部职业教育发展中心教学教材处处长，副研究员）